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风景名胜资源旅游利用须理性

社科院旅游研究中心2019-11-05 09:29:23

近日,住建部发布实施《国家级风景名胜区规划编制审批办法》(以下称《办法》),就此类规划的定义、类型、编制组织、内容和审批等进行了详细的界定。《办法》规定,编制国家级风景名胜区规划,不得在核心景区内安排索道、缆车、宾馆、疗养院、大型游乐设施等与核心景区资源、生态和景观保护无关的项目、设施或者建筑物。这一规定引发业内人士的关注和热议。

风景名胜作为旅游资源的一种重要类型,我国创造性地采取设立风景名胜区的办法对此加以管理,取得了多方面的成效。风景名胜区的规划管理依据国家相关法规,建立了比较完整的编制组织、技术标准体系,为保护和合理利用风景名胜资源发挥了积极作用。这次出台的《办法》,就是对近些年来已经形成的一些比较成熟的做法加以界定,以部门规章的形式发布实施,也是为了明确相关工作的法定程序、增强此项工作的权威性。可以预见,《办法》的实施对保护风景名胜资源、推动美丽中国建设将发挥积极的作用。

深入研究这个《办法》,回顾此项工作在地方实践中遇到的普遍难题,令人感到困惑和隐忧的,仍然是风景名胜资源在旅游利用中受到诸多局限的突出问题。实际上,笔者推测,《办法》在制定中已经直面并充分考虑了各地多年来在实际发展中普遍遇到的此类困惑。于是,一方面,《办法》明确不得在核心景区内安排索道、缆车、宾馆、疗养院、大型游乐设施等项目。同时,似乎也认识到这是实践中不可回避的现实问题,于是,《办法》又自身网开一面,认为确需安排索道、缆车等重大建设工程项目的,应当组织专题论证,形成专题报告

可以肯定,经过反复研究出台的《办法》,不会发生自身内容前后矛盾的低级错误,《办法》选择这样的表达方式,一方面是要始终高举保护风景名胜资源的旗帜,同时,也充分考虑到了地方在利用风景名胜资源发展旅游、改善民生过程中会面对的实际问题。

既然《办法》不允许索道、缆车等项目安排到核心景区,接下来,更加具体的焦点便是如何科学界定面积广大的风景名胜区内的核心景区的问题。

实践证明,不允许索道、缆车等安排到核心景区是要处处碰钉子的假命题。无限风光在险峰,不论是泰山极顶,还是黄山云海,奔向无限风光是游览风景名胜的终极目标,而修建索道、缆车的目的,正是为部分游客节省体力和时间提供一种选择,为老年、残疾等特殊人群到达无限风光提供一种可能。所以,索道、缆车所向之处,正是贵为无限风光的核心景区。如此,按照《办法》的严格要求和通融式的补充说明,绝大多数的山岳型景区在规划编制中,实际上都需要被组织专题论证,而经历过此类论证的景区都有着痛心疾首的经历,这是一个相当复杂、耗时耗力的艰难过程,其意义已经完全超越了规划编制的技术层面,实际上相当于要完成一个严格而复杂的专项审批,而旅游发展机遇经常则是瞬息万变、稍纵即逝的,等到漫长的论证、审批完成了,投资商、市场机遇可能也离去了。

规划对发展形成的困局,仍然需要规划来解决,而规划衔接、多规合一是解决此类问题的良药。为此,必须充分理解基层在贯彻实施《办法》中可能会遇到的困境,直面旅游发展会普遍遇到的具体问题,按照旅游法要求,使包括风景名胜区规划在内的各类规划与旅游规划互为衔接,同时,按照《办法》的要求,在风景名胜区总体规划审批过程中,充分征求包括旅游部门在内的相关部门意见后报国务院,从而为规划衔接、有机融合、提高办事效率提供法定依据和程序。

按照国家正强力推进的减少审批环节、简政放权的总体要求,通过统筹地方在保护风景名胜资源、推动地方发展方面的各类诉求,减少不必要的重复性规划和论证工作,可望增强规划在促进地方发展方面的一站式指导和服务能力,从而既保护好风景名胜资源,又能更好地促进地方发展和改善民生。

作者:窦群,中国社会科学院旅游研究中心特约研究员

(本文摘自2015127日《中国旅游报》)


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