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如何清楚的认识旅游景区的PPP模式?

PPP大讲堂2020-09-15 14:52:49

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4月底,财政部印发的《关于进一步加强政府和社会资本合作(PPP)示范项目规范管理的通知》(以下简称《通知》)指出,近期核查发现部分PPP示范项目存在进展缓慢、执行走样等问题,后期将对核查存在问题的173个示范项目分类进行处置。

据悉,核查存在问题的173个PPP示范项目中,文旅项目有12个。正确认识PPP模式,确定适合的参与主体及优化顶层设计,保证PPP项目的健康、可持续发展,成为迫在眉睫的问题。

一、旅游景区开发项目适合采用PPP

首先,旅游景区本身具有公共产品的性质。根据《旅游法》规定,“利用公共资源建设的景区的门票以及景区内的游览场所、交通工具等另行收费项目,实行政府定价或者政府指导价,严格控制价格上涨”。旅游景区的运营并不是完全市场化的,而是具有一定的公益性。

其次,大型旅游景区的开发与运营,需要巨大的投资和专业的运营管理经验。根据《旅游法》,旅游景区对外开放的前提条件之一是具备必要的旅游配套服务和辅助设施。通常来说,景区需要较为完善的道路、游步道、停车场、道路标识标牌以及给排水、供电、环保、公共卫生、通讯等设施;需要游客综合服务中心、旅游饭店、餐厅、商店等旅游服务和辅助设施。

为大型旅游景区内配备该等设施通常需要巨额的投资,而且该等旅游设施的修建和后续运营需要专业的景区开发、运营管理经验。政府通过引入具有资金实力和专业经验的社会资本开发、运营旅游景区,不仅能够解决旅游景区开发、建设的资金问题,还能够提高旅游景区的吸引力和旅游服务的水平。

第三,旅游景区项目具有经营性。旅游景区的经营活动主要包括门票的经营和景区内交通、餐饮、商品销售等服务项目的经营。相应的,旅游景区的主要经营收入包括两部分,即门票收入和景区内服务项目的经营收入,最终都由游客承担。因此,景区开发项目存在使用者付费的基础,引入社会资本合作不会显著增加政府的财政负担。

因此,综上所述,从旅游景区开发项目的性质而言,旅游景区开发项目是符合财政部、国家发改委对于PPP模式所适用项目的政策精神和基本要求的,适合采用PPP模式。

二、PPP模式在景区运用的困难

据统计数据显示我国的社会资本总量多达 30 万亿,而旅游景区开发又面临着融资难,如果能够将二者结合,既解决了社会资本投资渠道问题,又解决了景区开发建设的资金问题,是一种双赢的结果。然而在实操过程中,PPP模式在景区的运用遇到了不少阻力。

1、政策和法规不够健全

依法依规运行是景区 PPP 模式的根本,是确定景区 PPP 模式是否合法的根本依据。虽然《旅游法》有涉及旅游景区的章节,但毕竟不是专门针对旅游景区的法律法规,在景区投融资运作方面还是有未涉及的问题,比如,PPP 模式涉及景区所有权与经营权的问题,《旅游法》并未做出明确的规定,这也导致景区PPP 模式缺乏相应的法律法规作保障。

2、地方政府契约意识有待加强

地方政府主推 PPP 模式是因为一些本应该由政府负责的公共产品或服务,由于政府财力有限不能满足社会公众的需求,政府通过引进社会资本的参与,让渡经营管理权的方式给予投资机构回报。政府、旅游景区、社会投资主体三者究竟谁是开发主体没有明晰,政府过多行政意愿干预景区的开发,会导致一些矛盾激化,进而影响旅游景区开发的进度,因此,政府诚信关系景区 PPP 模式的成败。

3、融资风险预警机制不健全,资金退出渠道单一

旅游PPP项目较一般项目更为复杂,周期较长,土地审批难度大,极有可能出现民营资本对项目的过度开发。旅游PPP项目的落地实施可以拉动周边地产和商业的价值,而这部分溢出收益通常会被地方政府以就业、税收的形式回收,证券公司、投资人都分享不到。因此,旅游PPP项目,政府财政兜底时的浮动比率是应该上调还是应该下调?政府应该承担风险还是把风险让渡给民营企业?都需要多方位考量。

三、解决对策

1、加强并完善景区相关制度

旅游PPP项目比传统政府采购行为更加复杂,涉及到财政、投融资、招投标、公共产品和服务的提供等多方面的工作,而这些工作中的责任和义务都通过一系列的法律文件规定,需要有专门针对PPP项目的规章制度作为引导,因此成熟完善的制度环境对旅游PPP项目的实施起到关键作用。加强景区相关制度和完善体制可以有效的检查到风险的发生,进而使风险降到最小。景区 PPP模式就可以对景区的风险进行提前的预警,使我们能够在最快的时间找到相应的解决方式,最大程度的降低风险带给旅游景区的危害。

2、政府要摆正自己的角色

以往不仅仅是旅游,很多行业的PPP在实施过程中都存在因为项目选择不到位导致难以持续盈利的问题,所以政府不要去兜底,规避以往的风险。对政府来说,要正确认识自己的角色。政府在PPP模式中的角色要一分为三:公共服务的设计者、提供者与监督者。因此,要将政府规则政策制定者的角色、监督者的角色与公共服务运营者的角色区分开来,在此基础之上,政府要独立出一个运营PPP项目的市场责任主体,与政府的公共管理和监管职能相互独立。从而根据其各自的职责承担相应的法律责任。既然政府是PPP项目的发包方,政府自身及其运行平台当然不能又作为社会资本方,这是最基本的常识。

3、合理的利益分担机制

明晰旅游景区投融资利益分配机制,建立景区经营管理的现代企业制度是一条可行道路,而且也将成为未来景区开发与建设的发展趋势。在旅游PPP项目的成功实施中,需求风险和政治风险的配置问题比较突出。探索景区混合所有制发展模式,打破景区国有资本比重偏大的现状,建立更有利于景区开发与建设的所有制结构,确立符合市场规律的激励制度和利益分配机制,调动各方的积极性参与景区的开发与建设,进而使景区形成一种良性循环的可持续发展。

4、建立健全景区融资风险预警机制


建立健全旅游景区融资风险预警机制最重要的是实现 PPP 项目的风险动态管理。要将 PPP 项目的风险监控贯穿于项目建设的全过程,通过实时采集景区 PPP 项目各个运行阶段的数据,及时发现景区 PPP 项目实施过程各阶段可能存在的问题,同时根据景区 PPP 项目各阶段的要求、重点、难点确定风险预警的侧重点,明确参与各方在风险预警机制的职责,提前预判景区 PPP 项目的风险,采取有针对性地措施。此外,要加强对融资部门人员的素质培训。通过引进专业的PPP工作人员或团队,完成项目工作,可以有效减少在融资过程中因为人为原因造成的风险伤害。




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