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国家风景名胜区制度与国家公园体制之关联

中国风景名胜区2020-01-11 12:38:29

【中国建设报2015年8月5日】《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“建立国家公园体制”重大改革任务,这是对我国自然文化遗产保护管理的重大决策部署和体制机制创新。根据改革工作部署,经中央批准,国家发展改革委、住房城乡建设部等13个部门于2015年1月联合印发《建立国家公园体制试点方案》,决定在北京等9省市开展为期3年的试点工作,选取国家级风景名胜区等区域先行先试,探索中国特色的国家公园体制建设经验和模式。因此,开展国家风景名胜区制度与建立国家公园体制比较分析,对落实中央改革要求、明确改革方向和重点、指导试点有序开展、加快国家公园体制建设具有积极的现实意义和重要的支撑作用。

国际对国家公园保护与利用并重之属性“趋一致”

国家公园起源于美国,以1872年黄石国家公园的建立为标志。国际上对国家公园尚无被普遍采用的定义或标准。目前,全球历史最长、规模最大的环保组织——世界自然保护联盟(IUCN),对保护地分类和国家公园的界定比较有代表性。IUCN按照保护严格程度、人类活动参与程度等因素将保护地大致划分为6大类,分别是严格自然保护区/荒野保护区、国家公园、自然历史遗迹或地貌、栖息地/物种管理区、陆地/海洋景观保护区、自然资源可持续利用保护区。其中,严格自然保护区/荒野保护区定位于最严格的保护,其余类型则定位于保护基础上的合理利用。

IUCN的保护地分类标准,对世界各国保护地体系建设具有一定的指导和借鉴意义。各国基于自身政治体制、自然生态本底、历史文化发展等方面的情况,在保护地体系建设上一定程度地借鉴了IUCN的分类标准。

综合多数国家的功能定位和管理策略看,国家公园作为保护地体系的一个类型,既不同于自然保护区和荒野保护区,也不同于一般意义的旅游景区。它承担着保护与游憩双重功能,以自然文化遗产整体保护和服务公众适度游憩利用为基本策略,通过较小范围的适度利用,实现更大范围的有效保护;既排除与保护目标相抵触的利用方式,达到保护遗产资源原真性、完整性的目的,又为公众提供旅游、科研、教育、娱乐的机会和场所。

在我国,法定保护地包括自然保护区、风景名胜区、文物保护单位和历史文化名城名镇名村三大类。研究认为,三大类法定保护地体系的制度设计科学合理,设立目的、保护重点、功能定位和管理要求各有侧重、相互补充。

一是自然保护区。设立依据是《自然保护区条例》,定位于最严格的保护,侧重于濒危珍稀物种、典型自然生态系统等的强制性保护及科学研究,严格限制旅游活动和其他利用,基本对应于IUCN划分的最严格保护的保护地类型。

二是风景名胜区。设立依据是《风景名胜区条例》,定位于保护基础上适度利用和国民游憩,侧重于自然生态及典型自然人文景观在保护与利用上的协调和平衡,与国外国家公园的设立目的、功能定位比较一致,基本对应于IUCN划分的国家公园类型。

三是文物保护单位和历史文化名城名镇名村。设立依据是《文物保护法》和《历史文化名城名镇名村保护条例》,定位于文化类遗产保护和展示利用。

除此之外,还存在相关部门依据本部门规章或者规范性文件设立的各类保护地或旅游区域,如森林公园、湿地公园、沙漠公园、地质公园、水利风景区、考古遗址公园、海洋公园、A级旅游景区等。这些非法定类型体系与法定体系的交叉重合设立问题比较突出。

国家风景名胜区制度与国家公园体制“很接近”

我国的风景名胜区制度建立于20世纪80年代,以1982年国务院审定公布第一批44处国家级风景名胜区(原名为国家重点风景名胜区)为标志。在风景名胜区制度创设之初,借鉴了国外国家公园的理念、制度和经验,经过30多年的建设与发展,充分体现了作为中国特色国家公园的核心理念和基本特征。研究和实践表明,我国的风景名胜区体制与国外国家公园体制比较接近,特别是国务院批准设立的国家级风景名胜区在设立目的、资源代表性、保护目标、功能定位、管理制度与模式等方面与国外国家公园具有很多共性。

一是共同的国家代表性。国际上一般将国土范围内价值最高、具有观赏功能的自然遗产资源,由中央或联邦政府划定为国家公园,进行严格保护、利用和管理。我国国家级风景名胜区的设立由省级人民政府报国务院批准,既体现了国家代表性,又保障了设立的严肃性和权威性。国务院目前已批准设立的225处国家级风景名胜区,集中了国土范围内最珍贵的自然遗产资源,基本覆盖了国土空间各类自然地理区域和重要资源类型,是国土资源的精华和杰出代表,具有突出的国家代表性。我国现有47处世界遗产地,包含了39处国家级风景名胜区。这些风景名胜区的资源具有全球突出普遍价值,是全球同类资源的杰出代表和最佳范例。

二是功能定位和目标比较接近。我国风景名胜区坚持“科学规划、统一管理、严格保护、永续利用”的工作方针,强调保护与利用的协调平衡,即在严格保护的基础上,通过科学规划进行小范围的适度利用,既服务于遗产资源保护和科学研究,又服务于科普教育、文化展示、公众游览和休闲度假,与国外国家公园具有高度一致性。

三是保护管理制度比较一致。国务院《风景名胜区条例》确定的特许经营、资源有偿使用、区域内统一管理、规划管理体系、政企分开等制度,借鉴了国外国家公园的制度建设经验,与国外国家公园的制度设计基本一致。国家级风景名胜区依法建立了中央政府部门监管和地方政府属地统一管理相结合的管理体制,既符合我国国情,又借鉴了国外国家公园综合管理模式。黄山、泰山、武夷山、峨眉山、九寨沟、西湖、五台山、九华山等50余处国家级风景名胜区建立了具有综合管理职能的风景名胜区管委会,实现了统一管理,避免了资源分割、多头管理和规则不一,确保了目标的一致性和管理的有效性,完全符合国家公园体制建设的方向和要求。

四是中央政府均承担必要的保护监督责任。国外中央或联邦政府在国家公园保护管理方面发挥着主要作用,以体现国家保护责任。我国国家级风景名胜区在中央层面建立了强有力的监管体系,其总体规划由省级人民政府报国务院审批,并作为实施用途管制和空间管控的基本依据,同时还建立了定期监督检查和评估、年度报告、公众网上举报平台和遥感动态监测体系等监管手段。2002年以来,连续开展了5年环境综合整治督察、4年保护管理执法检查,并运用遥感、地理信息系统等技术手段开展了大范围短周期的动态监测,实现了225处国家级风景名胜区遥感监测全覆盖,累计监测面积达到12万平方公里,增强了中央政府主动监管能力,有效遏制和严肃查处了各类违规建设或破坏资源的行为,切实保护了珍贵的遗产资源。

五是广泛对等的国际交流合作。一直以来,国家级风景名胜区对外译名即为“National Park of China”,在国际交流合作中实际上承担着中国国家公园的角色。我国的风景名胜区系统与联合国教科文组织(UNESCO)、IUCN、美国等多个国际组织、政府或机构开展了广泛交流合作,其作为中国特色国家公园的定位和保护管理模式得到广泛认可。1998年,原建设部(现住房城乡建设部)风景名胜区管理办公室与美国内政部国家公园管理局就国家级风景名胜区与国家公园的保护管理签订了合作谅解备忘录,建立了官方合作机制,并纳入中美战略与经济合作对话框架,持续开展合作。在谅解备忘录指导下,双方还建立了7对友好公园(黄山—约塞美地、云台山—大峡谷、九寨沟—约塞美地、南方喀斯特—猛犸洞、丹霞山—锡恩、泰山—红杉和国王大峡谷、五大连池—夏威夷火山)。

建立国家公园体制“五建议”

一是准确把握中央改革要求。《中共中央、国务院关于加快推进生态文明建设的意见》提出,“加强自然保护区建设与管理,对重要生态系统和物种资源实施强制性保护,切实保护珍稀濒危野生动植物、古树名木及自然生境。建立国家公园体制,实行分级、统一管理,保护自然生态和自然文化遗产原真性、完整性。”这是对党的十八届三中全会关于“建立国家公园体制”改革任务的进一步部署,是建立国家公园体制应当遵循的基本方向、总体思路和工作要求,需要我们结合改革实际,认真研究和贯彻落实。

二是科学界定国家公园定位及与保护地体系的关系。按照中央改革要求,国家公园定位于保护自然生态和自然文化遗产原真性、完整性。自然保护区定位于重要生态系统和物种资源的强制性保护。两者既有共性,又有差异。因此,需要科学界定和合理区分建立国家公园体制与加强自然保护区建设管理的不同内涵和互补关系。从美国等世界主要国家经验看,国家公园定位于保护与游憩双重功能,仅是保护地体系中的一个类型,除此之外还包括自然保护区等其他不同功能定位的保护地类型。

因此,我国国家公园体制建设也不能简单地以国家公园一个类型去归并整合或者替代现有各个保护地类型,而应当以国家公园体制建设为契机,按照保护目标和功能定位(可以考虑按照最严格保护、保护与利用相结合、较高强度可持续利用等不同管理严格程度进行功能定位区分)的差异,改革和优化现有保护地类型,妥善处理国家公园与自然保护区、风景名胜区及其他非法定保护地类型的关系,推进构建分类科学、权责清晰、保障有力、法制完备的保护地体系。

三是抓好试点探索。建议加强9省市国家公园试点探索的指导,选取现有基础条件较好的保护地类型进行试点,按照中央批准的《建立国家公园体制试点方案》关于“按照设立层级、保护目标等,对试点区内各类保护地的交叉重叠和碎片化区域进行清理规范和归并整合”的原则和要求,理顺管理体制机制,强化法定体系的主体地位和法定规划的主导作用,加强资源保护和监督管理,探索解决当前我国保护地设立与管理中存在的非法定体系设置不规范、一区多牌、多头管理、过度开发、保护投入不足、门票价格过高、公益性不突出等问题,为建立国家公园体制提供可复制、可推广的经验或模式。

四是强化规划管控在用途管制中的主导作用。按照《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》和《中共中央、国务院关于加快推进生态文明建设的意见》关于“健全自然资源资产产权制度和用途管制制度”要求,坚持以规划为龙头,将规划作为国家公园保护、利用、建设、发展的基本依据,突出规划在国家公园用途管制、空间管控、资源保护、旅游利用等方面的主导作用。

五是推进顶层设计。目前,国家公园体制建设工作以地方试点为主,缺乏顶层设计的指导。下一步,应当结合试点工作开展,借鉴国际有益经验,并基于我国政治体制、所有权制度、土地制度、自然生态本底、历史文化特点和保护地类型体系现状等因素,研究建立国家公园体制总体方案,为全面推进建立统一、规范、特色、有效的国家公园体制提供根本保障。

(住房城乡建设部世界自然遗产保护研究中心)


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