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风景名胜区:你离国家公园有多远?

虎说八道2019-07-04 18:52:03

请原谅俺这近一段时间一直跟住建部较劲,似乎存心跟它过不去。这不,刚刚批评它不该强推乡村规划全覆盖,今天又想对它刚颁布实施的风景区规划制度说点不同的意见。说起这个事情的原因,跟住建部最近的焦虑表现也有一点关系。11月25日全国城市设计现场会暨全国城乡规划改革工作座谈会在深圳召开,住建部倪虹副部长宣称“要把规划编起来”,11月27日住建部总经济师赵晖在昆明扬言中国“农村无规划”,2020年“力争乡村规划基本覆盖”,接着住建部又高调宣布风景区规划编制审批“新办法”将于12月1日起实施。如果把这些举动与近两年整个建筑设计与城市规划市场遇到寒冬,大量体制内具有保护性甲级资质的规划院纷纷裁员缩编、许多规划设计师嗷嗷待哺的行业背景联系起来分析,可以看出,部长们“依法”为住建系统的童鞋们寻找新出路,也是蛮拼的。


今天不说“新一轮”普通的城镇体系规划、城市总体规划和“基本覆盖”乡村规划,单单说说风景名胜区的规划问题。如果仔细读一遍我的意见,住建部你会发现老虎不是在损你,而是肝胆相照地在帮你。


总的判断是,中国正在搞国家公园制度研讨和试点,住建部蛮想获得国家公园制度建设主导权,但是目前新修订的风景名胜区规划编制办法,如果真的照此办法编制与审批,就会使风景名胜区离国家公园的距离越来越远,最终导致住建部门失去对国家公园的发言权。


为什么谈风景名胜区规划非要牵扯到国家公园呢?两个原因,一是中央政府顶层设计最近决定要在中国整体引入国家公园制度,以响应十八届三中全会提出的生态文明建设的新战略。二是在住建部所持概念体系中,国家级风景名胜区就对应于国际上流行的国家公园。早在1994年,原建设部所发布的《中国风景名胜区形势与展望》绿皮书即明确指出,“中国风景名胜区与国际上的国家公园(national park)相对应,同时又有自己的特点。中国国家级风景名胜区的英文名称为National Park of China”。



什么叫国家公园?

国家公园有其自己的一套规划方法、思想体系、技术要求。读一读新实施的《国家级风景名胜区规划编制审批办法》,我发现新的办法根本不新,还是以前住建部老的套路,没有符合国家公园的这样的一套思想。现在几个部委都在争谁来主导国家公园,如果住建部不开放思想,不改变自己原有的套路,那么就是明显地要放弃国家公园的未来的主导权了?现在炒冷饭把原有的规划编制办法老一套公布出来,是不是太out了?


国家公园说简单一点,就是两个基本的管理目标,第一个是公共资源的保护,第二个要为公众提供游憩(recreation),用中文的意思来讲就是旅游的机会,也就是户外教育、户外的遗产教育和环境教育、休闲娱乐和养生度假的机会。这些游憩或旅游机会不仅包括观光产品,也包括遗产旅游、休闲娱乐、养生度假的机会。国家公园要同时满足保护和利用的目标,两个目标要同时实现。目前公布的编制办法仍然停留在狭义的、被动的保护的层面。


国家公园资源保护和游憩利用这两个目标,是NPS也就是美国国家公园管理局成立以来数百年积累的经验。全球各个国家基本上采取这样的方法。从保护的角度来看,中国的国家公园实际上分别属于不同的部门负责在管,文物遗产是文物局、地质公园是国土资源部、水利风景区是水利部、风景名胜区是住建部、自然保护区是林业局和环保部、红色景区可能还有宣传部,旅游度假区属于国家旅游局,而美国呢把所有的不同类型的国家公园都放在同一个部门NPS,也就是美国国家公园管理局管理。如果现在住建部不开放思想,只管一小块,而且只从保护的单一角度来讲,第一,资源不全面,第二,只讲保护不讲利用,没有把两者放在一起来讲,这样是讲不好的。


住建部以国务院名义分别于1982年、1988年、1994年、2002年、2004年、2005年、2009年、2012年先后公布了八批国家级风景名胜区,共225处。


•第一批国家级风景名胜区(共44处,1982年11月审定公布)


•第二批国家级风景名胜区(共40处,1988年8月审定公布)


•第三批国家级风景名胜区(共35处,1994年1月审定公布)


•第四批国家级风景名胜区(共32处,2002年5月审定公布)


•第五批国家级风景名胜区(共26处,2004年2月审定公布)


•第六批国家级风景名胜区(共10处,2005年12月审定公布)


•第七批国家级风景名胜区(共21处,2009年12月审定公布)


•第八批国家级风景名胜区(共17处,2012年10月审定公布)



首先要做的,是要强调将国家公园分类。历次评定公布的225处国家级重点风景名胜区中,前后批次之间、不同地区之间,风景区的面积大小、属性特征、生态环境和历史文化条件,具有非常大的差别,很难用同一套标准来要求。风景区应该分类,离开城市很远的,严格保护的可以算一类;完全在城市中间的,可以高强度利用的,是另外一类。有一些以自然为主,另一些以文物为主,以及自然和文物同时并有的。国家公园实际上可以分为不同的类型,不同类型的国家公园规划的规范要求应该是不一样的。目前来讲,不同类型的国家公园分属于不同的部委在管,将来肯定要合起来。


第二个是要讲利用,保护和利用要一起讲。实际上保护和利用作为完整的管理目标,规划作为管理的一种手段,也应该为管理目标服务。风景区规划的编制办法,应该同时满足保护和利用这样的两个目标。在涉及游憩的目标或旅游的目标,在管理目标方面,住建部在风景区规划编制办法中为何只字不提游憩、旅游这样的概念,我猜想他们是担心其他部门会不会插手风景区的管理。实在绕不过去时,它就使用“游赏”这个词汇,也就是把国家公园仅仅局限在观光旅游单一功能上,而国家公园实际上具有多种功能。拿美国国家公园来说,他有国家纪念地、国家历史地、国家游憩区等等很多系列的国家公园。住建部排斥旅游和游憩,忽视了国家公园两大目标中的第二个目标。


风景区排斥旅游的话,就很难真正做好风景区的管理工作。虽然风景区具有很多不同功能,它有科学研究的价值,有文物保护的价值,也有旅游发展的价值,也有一些当地传统的农业生产的价值等等。在上述所有的价值和功能当中,旅游的价值是最重要的,也是景区每天接触成千上万旅游者的主要责任所在,是景区每天都要面对的问题。大家想想,泰山、黄山、峨眉山,这些风景名胜区,每年几百万游客,前来访问这些风景区,可是在风景区规划编制办法中竟然完全回避旅游两个字,这个也显得太不自信了,一点不敢、不愿提及旅游、游憩功能,不讲如何为旅游者提供服务,这样的单一偏执,在如今大讲国家公园两个目标同时搞的时代,真的很low。


正是因为存在这样的问题,根据国家公园的标准和要求,同时满足保护和利用、护用并举这样的两个要求,住建部“新修订”的风景区规划编制办法,显然已经过时了。我的建议是要进行三个方面的调整、改进。



以开放的心态做好风景名胜区的规划

使得新的标准规范更加接近未来国家公园的要求,主动融入国家公园管理双重目标。对风景名胜区进行分类,城市型的、自然型的、文物型的、重合型的。不同类型的风景区规划要求是不同的,城市规划甲级资质是不需要的,文物型的规划要用文物标准,也就是要有文物规划资质,生态型的要有生态标准,是不是需要生态规划资质?各种资质都需要的话,相当于不需要任何资质,而是在规划科研力量上根据实际需要配备不同的专业人员予以支持。风景区分类后,就要有很多不同的资质要求,相当于无需单一的城市规划资质要求。排他性的规划是不行的,城市规划资质是不需要的,风景区规划涉及很多不同的部门。


说到国家公园规划及其资质要求,住建部门也许会说人家美国的国家公园都是要求由设在丹佛的国家公园设计机构专门完成的。我要告诉大家,美国的国家公园和中国的风景名胜区真的不一样。规划涉及的利益主体也很不一样,规划的资质要求跟着会有不同。


美国国家公园有什么不一样?第一,美国国家公园里面没有居民,不需要考虑居民的发展需要,当地居民和当地政府利益主体就不存在;第二,美国国家公园所有的维护成本都是中央政府(联邦政府)直接给钱,并且国家公园的管理人员是公务员,是带枪的,是有园警的。而中国的国家级风景名胜区基本上是个县级单位,一般当地政府管辖,里面的管理人员很少是公务员,多数是普通的企业编制或事业编制,规划涉及的利益主体要比美国的国家公园复杂得多。美国国家公园只有一个利益主体,就是联邦政府,没有地方政府博弈,也没有居民利益纠葛,所以可以不要其他人来规划,丹佛中心自己搞定。而中国的风景名胜区涉及众多利益主体,一个部门关起门来做规划,那是行不通的。


由于中国国家公园里面涉及很多利益主体,它的规划就应该是多部门能够参与的,一个住建部门是很难把持得住的,你想把持,但是很难。



风景区应增加游憩与旅游规划内容

第二个问题,就是要在风景名胜区规划编制规程中,适当增加游憩教育、休闲旅游、健康运动等新的内容,实现国家公园管理的第二个目标:保障公众的游憩机会(recreation opportunity)。在制定《旅游法》时,除了在旅游资源集中的县级以上行政区范围,法定要求编制旅游发展规划,我们当时还建议需要针对各类旅游功能区编制专门的旅游游憩规划。风景名胜区就是一类特殊的旅游功能区。但是这一提法受到住建部门、文物部门的反对。最后《旅游法》采取了比较含糊的说法,《旅游法》第十八条说,“根据旅游发展规划,县级以上地方人民政府可以编制重点旅游资源开发利用的专项规划,对特定区域内的旅游项目、设施和服务功能配套提出专门要求”。很显然,风景区就是一类“重点旅游资源”,应该按照法律要求,在风景区不同的区域内就“旅游项目、设施和服务功能配套提出专门要求”。既然《旅游法》都对风景名胜区“提出专门要求”了,作为下位法的住建部《国家级风景名胜区规划编制审批办法》,就应该积极响应全国人大的规定动作要求,在风景区规划中增加相应的游憩机会提供及保障的内容。从文本上来看,《规划编制审批办法》出现的是“游览服务”、“风景游赏”、“游赏”专项规划等字眼,明显是刻意避开“旅游”,以“游赏”之小替代了“旅游”之大,以“游赏”之单一替代了“旅游”之多元,以“游赏”之狭隘替代了“旅游”之包容,以“游赏”之弱关联替代了“旅游”之强关联。实际上,住建部没有必要回避旅游功能,并不会因为在风景区规划中讲一些旅游的问题,就会把风景区划归旅游局去管的。



风景区规划不需要城市规划资质


第三个建议就是淡化、取消风景名胜区规划中对城市规划甲级资质的不合理门槛要求。《国家级风景名胜区规划编制审批办法》第七条规定:编制国家级风景名胜区总体规划应当由具有甲级资质的城乡规划编制单位承担。


首先一个原因就是国务院三令五申要求各个部委取消各种资质门槛准入,从国家政策趋势来看,简政放权成为供给侧改革的重要组成部分。2015年9月29日李克强主持召开国务院常务会议,会议认为,持续深化简政放权、放管结合改革,对于打造公平规范市场环境,为创业创新清障减负,具有重要意义。国务院〔2007〕7号文件《关于加快发展服务业的若干意见》就已要求“打破市场分割和地区封锁”、“打破行政分割和地区封锁”;国务院〔2014〕27号文件《关于取消和调整一批行政审批项目等事项的决定》进一步明确降低或取消准入是改革基本方向。城市规划、风景区规划作为一种政府向咨询市场采购的服务,完全可以按照市场规则去择优购买。在《城乡规划法》第二十四条“城乡规划组织编制机关应当委托具有相应资质等级的单位承担城乡规划的具体编制工作”未作出修法之前,风景区规划可以首先尝试取消准入门槛的试点工作。


即使承认风景名胜区规划需要一定的技术门槛,那也不止城市建设一种门槛。与城乡规划法所针对的建设规划为主的工程技术要求不同,风景区是一类限制建设的区域,正好与“住房与城乡建设部”的“住”与“建”两个技术门槛相反,风景区既然以保护为首要目标,也就一不允许“住”,二要限制“建”,住建部的法律武器在这里不仅不能使用,而且要加以限制。如果真要规划资质,国家公园的两个基本目标是资源保护与游憩使用,“资源保护”方面应该要求生态、环保、文物保护等方面的资质,“游憩旅游”方面要有旅游规划资质。怎么说,也轮不到城乡建设的资质。


说得狠一点,所谓住建部,其主要管理职责,按照国务院三定方案,是承担住宅保障与城乡建设的政府部门,城市建设是要做大量的物质规划,而风景区是“反建设”的。越少的建设越好,如果非要强调建设部门的规划资质,那么风景区就不应该由住建部管了,按照世界上通行的国家公园保护与利用两个目标的管理政策,一个是保护而不是建设,分担到相应的部门一是环保部(自然资源保护),二是文物局(文化资源保护),至于风景区的利用,主要是游憩旅游,就应该由旅游局来管了(游憩机会供给)。所以住建部真的应该开放,不要抱着原来的观念不放。你啥都不肯放,可能所有的东西就会失去。



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