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盘点2013年风景名胜区规划

规划中国2019-12-07 11:22:20

  一、政策背景与行业动态

  (一)印发《关于规范国家级风景名胜区总体规划上报成果的规定(暂行)》

  为进一步做好国家级风景名胜区总体规划的审查工作,提高总体规划成果的统一性和规范性,依据《城乡规划法》、《风景名胜区条例》、《风景名胜区规划规范》等法律法规和技术规范,住房和城乡建设部研究制定了《关于规范国家级风景名胜区总体规划上报成果的规定(暂行)》(建城[2013]142号),于2013年10月11日下发给全国各地执行。

  该规定包括文本内容、图纸内容、说明书与基础资料汇编内容、成果格式等方面,对国家级风景名胜区总体规划的编制内容、深度、报告格式等提出了新的要求和具体规定,主要包括核心景区面积占风景名胜区面积的比例一般不低于30%、风景名胜区内各级文物保护点及宗教活动场所要明示、要计算极限容量、风景名胜区主要入口区和游客中心要设置风景名胜区徽志、范围调整和重大建设工程需另附专题论证报告、明确建设项目与建设要求并列表说明、明确必须编制详细规划的重点区域或地段等内容,要求新增安全防灾规划、城市发展协调规划、规划环境影响评价篇章或说明等规划章节内容。



  (二)召开风景名胜区总体规划专题研讨会

  我国经过30多年的快速发展,资源约束日益趋紧,生态系统不断退化,环境污染已然严重。在21世纪之初,国家适时地提出了“生态文明,美丽中国”的国家战略。随后,党的十八届三中全会更是提出要建立国家公园体制,这为我国风景名胜区的发展指明了方向。风景名胜区是实现“生态文明,美丽中国”的重要力量,而风景名胜区总体规划则是管理风景名胜区的重要手段。经过多年的实践,我国风景名胜区总体规划既积累了大量的成功经验,也存在许多教训。随着国家的改革深入和转型发展,风景名胜区总体规划也需要加紧实现转变与创新,在编制过程中要根据我国风景名胜区的特征、借鉴国际上国家公园的发展经验、结合世界遗产的管理要求,以达到促进风景名胜区不断健康发展的目的。基于此,中国城市规划设计研究院风景园林规划研究所、中国风景园林学会规划设计专业委员会于2014年2月24日在京共同举办了“转变与创新——风景名胜区总体规划”专题研讨会(图1),以便可以更好地规范风景名胜区总体规划编制工作,提升风景名胜区总体规划的成果质量和管理水平,引导风景名胜区总体规划自身进行转变与创新。会上,11位业内专家结合自身工作经验与研究,针对多个方面的问题阐述了各自的观点,大量研究人员以及来自一线的富有经验的规划设计工作者同时参会。



图1 风景名胜区总体规划专题研讨会会场


  (三)新疆天山申遗成功

  2013年6月21-22日,在柬埔寨金边召开的第37届世界遗产大会上,中国“新疆天山”列入世界自然遗产,云南红河哈尼梯田列入世界文化景观。其中天山天池国家级风景名胜区和喀拉峻草原自治区级风景名胜区是“新疆天山”世界自然遗产的主要组成部分(图2)。

  天山属全球七大山系之一,是世界温带干旱地区最大的山脉链,也是全球最大的东西走向的独立山脉。“新疆天山”是一系列遗产提名地的世界自然遗产总名称,自西至东包括托木尔、喀拉峻-库尔德宁、巴音布鲁克、博格达4个片区,总面积5759平方公里,这也是天山最具代表性的区域,集中展现了天山独特的地质地貌、植被类型、生态系统、生物多样性和自然景观,突出体现了天山的价值。新疆天山具有极好的自然奇观,将反差巨大的炎热与寒冷、干旱与湿润、荒凉与秀美、壮观与精致奇妙地汇集在一起,展现了独特的自然美;典型的山地垂直自然带谱、南北坡景观差异和植物多样性,体现了帕米尔—天山山地生物生态演进过程,也是中亚山地众多珍稀濒危物种、特有种的最重要栖息地,突出代表了这一区域由暖湿植物区系逐步被现代旱生的地中海植物区系所替代的生物进化过程。



图2 新疆天山天池风景名胜区


  至此,中国的世界遗产数量达到45项,其中文化遗产27项,自然遗产10项,文化和自然双遗产4项,文化景观4项。风景名胜区是我国世界遗产的主体,有28处世界遗产是风景名胜区,占我国世界遗产总数的62%。



  二、学术动态

  2013年有关风景名胜区的学术研究的突出特点主要包括以下几个方面:其一是对风景名胜区环境容量的研究,如《华山风景区旅游环境容量研究》、《福州于山风景区环境容量及其对策研究》;《公共资源类旅游景区水环境承载力研究——以武汉市东湖风景区为例》;其二是对专项风景资源的调查研究,如《风景名胜区文化资源定量评价模型引论》、《广州白云山主要声景资源及其现状调查》、《莫干山风景名胜区风景林资源调查》;其三是对风景名胜区生态环境的研究,如《百里杜鹃风景名胜区采煤塌陷区土地复垦及生态重建思考》、《新疆天池景区生态安全度时空分异特征与驱动机制》、《恒山风景名胜区2000-2010年生态系统功能的变化》;其四是从风景名胜区详细规划角度提升景观环境保护的研究,如《风景名胜区内村庄人居环境提升策略——以连云港花果山风景名胜区内前云村为例》、《杭州西湖风景名胜区公厕提升改造初探》、《太湖鼋头渚——景点建筑之入门建筑设计》;其五是专项风景资源的利用研究,如《江西风景区科普旅游资源的特点和开发》、《武功山体育旅游资源特色及其开发》。此外,对于风景名胜区的保护与利用、法律法规完善等方面有较多研究探讨。

  2013年出版的相关著作主要有住房和城乡建设部风景名胜区管理办公室编著的《风景名胜区(上、下)》、王连勇的《中国风景名胜区边界》。此外,住房和城乡建设部发布了《风景名胜区监督管理信息系统技术规范》(CJJ/T195-2013)、《风景名胜区公共服务--自助游信息服务》(CJ/T426-2013)。



  三、规划特点

  近年来,是全面、深刻认识风景名胜区的时期。总的来说,风景名胜区具有鲜明的公益性特征,以保护、游览、教育等为主要功能,但与城乡建设、旅游开发等方面的矛盾也日益凸显,这要求风景名胜区规划应突出风景名胜区自身特点,同时研究现实问题,2013年的风景名胜区规划反映了这方面的一些探索。


  (一)风景名胜区总体规划面临范围边界调整困境

  在众多风景名胜区进行总体规划修编时,范围边界调整仍是规划各方关注的核心问题之一,这个趋势短期内难以改变,与我国仍处于大力发展建设的历史阶段息息相关。国家虽已提出“生态文明、美丽中国”的战略构想,但发展惯性与思维惯性仍然巨大,需要时间逐步改变。此外,与利益调整是国家改革转型中的难题一样,范围边界调整的实质也是利益调整,是利益各方博弈的焦点之一,例如在本溪水洞和金佛山风景名胜区总体规划编制过程中,都因范围边界调整未达成一致而使得规划进展十分缓慢。因此,在规划中一方面要坚持风景名胜区的公益性,是全民所有的历史财富,不可被利益团体和个人任意侵占,另一方面也要创新规划方法化解矛盾冲突,朝着有利于风景名胜区可持续发展的方向努力。


  (二)加强规划的基础科学研究支撑

  风景名胜区是以自然为主体,自然与人文结合的综合地域,对风景名胜区的游赏利用是其外在表现,其内涵也需不断深入地挖掘与研究,加强自然科学研究就是其内在的、基础性要求。这些研究可以包括地质科学、地貌景观、生态系统、动植物种群、动植物生境、生态效益、生态恢复等方面的研究,需要专业的机构、人员与方法。目前,在峨眉山风景名胜区和青城山—都江堰风景名胜区总规修编中,正在加强这方面的规划研究,在现有总体规划内容框架之外,增加了生态与地质两个专题研究,届时结合遗产保护,将专题内容筛选后纳入总体规划内容当中,用以加强风景名胜区总体规划的基础科学支撑。


  (三)景城关系发展到了新的阶段

  我国很多风景名胜区与城市关系非常密切,从目前的发展态势看,这类风景名胜区到了必须正确认识城市与风景名胜区的互融共生关系的阶段,必须统筹城市与风景名胜区的协调发展。从已有的管理模式看,能够与城市实行统一管理的风景名胜区,其统筹协调的有效性高于未能实行统一管理的风景名胜区,其建设、发展压力亦相对较小。峨眉山风景名胜区的管理历史印证了这一点,峨眉山风景名胜区于1988-2008年的20年间隶属峨眉山市政府实行统一管理,峨眉山风景名胜区管委会是享有县级政府职能的权威机构,全权负责对峨眉山进行统一规划、建设及居民管理。这种管理模式一直是风景名胜区行业的典范,获得住房和城乡建设部认可和推广,但2008年的改革将峨眉山风景名胜区的管理权收归乐山市,打破了统一管理的有效性,峨眉山风景名胜区与峨眉山市之间出现了新的裂痕与矛盾。再如崂山风景名胜区,空间上归属青岛市崂山区和城阳区,其管理机构与崂山区政府实行了统一管理,因而崂山区部分的城市管理、社会管理比较有效,但城阳区部分则无序发展、过度建设,对风景区造成一定损害,建设压力越来越大,以致总规修编一直处于未竞状态。
  因此,从规划角度来说,这类风景名胜区规划必须充分论证说明其与城市发展建设的关系,分析存在的矛盾问题,提出统筹协调的措施建议。若风景名胜区总规与城市总规能同时编制,互相协调,亦是一种较好的方式。


  (四)村镇发展需要创新思维
  风景名胜区旅游经过多年发展,已经较为成熟;风景名胜区的村镇居民也颇多受益,受益居民也因此形成了旅游依附,在一些居民社会管理较弱的风景名胜区,居民迫切希望发展旅游的愿望容易转化为不受约束的破环性建设行为,这与风景名胜区通过资源保护促进旅游发展的初衷是相悖的,并造成了风景名胜区管理者与风景名胜区居民的社会矛盾,不利于社会和谐。
  此外,目前村镇发展还面临两大困境。首先,随着《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国物权法》、社会主义新农村建设文件、农村土地确权登记文件等法律政策的出台,其与《风景名胜区条例》之间的法理关系亟待梳理,风景名胜区规划体系与村镇建设规划体系之间的关系等尚未有清晰的研究,有可能造成风景名胜区内的村镇建设和管理失控的风险,使得保护国家遗产资源的目标难以实现。其次,在国家新型城镇化的大背景下,风景名胜区内部的村镇发展如何避免走城镇化的老路这一难题,需要从区域统筹协调的角度探索提高居民生活水平、促进村镇发展的规划新路径,丰富国家新型城镇化的内涵。
  目前村镇发展已有一些好的做法,应该坚持并推广,如:杭州西湖严格规划管理,逐步缩小房屋建设的方式;杭州灵隐寺通过租用居民用地改建宾馆,以减少建设总量并提高土地使用品质的方式;以及成都市“五朵金花”提高乡村景观与生活水平的方式等。此外,还必须从风景名胜区收益共享、生态补偿、人口调控、转变生产生活方式及其他多方面研究可行的规划手段,需要在今后规划中继续以创新思维应对景民关系中出现的难题。


  (五)正确划定核心景区
  自2003年建设部出台核心景区的文件要求后,由于没有统一的划定标准,各地在划定核心景区时出现面积小、破碎,所划定区域与风景名胜区游览无关等问题。《关于规范国家级风景名胜区总体规划上报成果的规定(暂行)》要求核心景区面积占风景名胜区面积的比例不能低于30%,是应对以上问题的一种方式,以促使核心景区的划定更加注重实际情况。例如贵州龙宫风景名胜区的规划在新规定出台前,核心景区划定面积相对较小,规定出台后,又将所有游览景区及部分典型的喀斯特地貌景观和生态环境较好的区域划入了核心景区,这是符合实际情况的划定方式。核心景区划定的本质是要加强对风景名胜区主要保护区域和风景资源集中分布区域的管理,因此一般来说,应将游览景区和生态保护区域划入核心景区,照此原则,30%的面积占比要求是可以达到的。


  (六)外围保护地带仍受到重视
  《风景名胜区条例》虽未包含外围保护地带的规定要求,但在风景名胜区实际管理中,尤其是与城市关系紧密的风景名胜区,外围保护地带在其与城市之间发挥着非常重要的缓冲作用。在峨眉山风景名胜区和青城山—都江堰风景名胜区,由于原划定的外围保护地带已被广泛接受,在之后的管理中一直对外围保护地带十分重视,不论是城市规划还是风景名胜区规划,都对外围保护地带的发展建设非常谨慎,因此成为城市与风景名胜区之间有效的缓冲带,阻止了一些对风景名胜区本体形成直接破坏的行为。这两个风景名胜区在现今的总规修编中仍将外围保护地带作为与市和景区协调的重要区域,拟细化规划分区与管理要求。


  四、趋势与展望
  (一)深入研究景观的形成

  我国大多数的风景名胜区反映了中华文化与自然之间长期而深刻的双向构建关系,是中国“天人合一”传统人文主义自然观的完美实践典范,具有与自然高度相关的人文性、伦理性和艺术性,是中华文化的鲜活特点的例证,是世界上人与自然关系的独特形式,是世界上特有的一种文化景观。这种文化景观经历了漫长而复杂的演化过程,至今仍保留着不同发展阶段的历史遗存。为此,规划需要深入研究风景名胜区的景观形成过程,从而明确风景名胜区的景观特点与价值,唯有如此,才能够真正科学准确地把握风景名胜区的本质特征,才能充分认知风景名胜区价值的承载物及其空间分布规律,并在此基础上制定相应的规划保护与管理措施。


  (二)借鉴国家公园规划方法
  我国目前的风景名胜区总体规划基本属于问题导向型规划,首先找出风景名胜区存在的问题,然后针对问题提出相应的规划措施。而西方国家(例如美国)的国家公园规划体系则基本属于目标导向型规划,即在规划体系中,每一个行动将与一个目标挂钩,年度目标将与5年长期目标挂钩,而5年长期目标又与公园使命挂钩,规划目标通常以一种客观的、可考核的形式表示,且不同层次规划之间逻辑关系清晰。
  目前,我国一些风景名胜区正在学习美国国家公园的规划方法,尝试将问题导向与目标导向结合起来。如梅里雪山风景名胜区,其总体规划中建立有3个层次的协同规划体系,即目标体系规划—战略规划—行动计划。目标体系规划就是理想状态的系统性文字描述,它是其他规划内容的依据和指南;战略规划则是实现理想状态的关键性、全局性手段,包括管理战略和空间结构战略等;行动计划则是近期规划,是为了落实目标体系规划与战略规划的相关内容所制定的具体行动措施,它们以保护与建设项目的形式出现。


  (三)促进多专业参与
  当前,风景名胜区总体规划一般是由管理机构或者所在地政府委托专业规划编制机构进行编制。由于规划编制机构的背景、专业人员特点以及工作理念等方面的原因,规划编制过程往往缺乏多专业的参与,在认知和解决风景名胜区问题时方法和手段时常会存在不足。风景名胜区是一个复杂的综合体,对风景名胜区不能仅仅从规划师的角度切入,应综合运用自然科学、人文科学多学科的手段对风景名胜区进行认知、研究和规划,以促进风景名胜区整体协调发展。


  (撰稿人:贾建中 中国城市规划设计研究院风景园林规划研究所所长,教授级高级工程师;邓武功 中国城市规划设计研究院风景园林规划研究所,高级工程师)


注:本文载于《中国城市规划发展报告(2013-2014)》“盘点篇”,报告由中国城市科学研究会、中国城市规划协会、中国城市规划学会、中国城市规划设计研究院合作编著。由中国建筑工业出版社于2014年9月出版。



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