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开发还是保护?风景名胜区平衡发展之道

非常道创意文旅评论2019-02-21 15:56:09

欧阳修

野芳发而幽香,佳木秀而繁阴

文化|旅游|创意|体验


近日,住房城乡建设部发布《关于进一步加强国家级风景名胜区和世界遗产保护管理工作的通知》, 《通知》提出,要全面深入贯彻生态文明建设要求,推进风景名胜区和世界遗产事业持续健康发展。其中,有7处国家级风景名胜区未能通过近期的验收工作。住建部将于201711月底前对整改情况再次进行检查验收,验收不通过的将列入国家级风景名胜区濒危名单。


非常道创意评论:保护还是开发,对风景名胜区来说本来不是问题。但在资源价值凸显和市场刺激下,对风景名胜区管理方却是一个问题。


根据《风景名胜区条例》,风景名胜区是“可供人们游览或者进行科学、文化活动的区域”,应明确“禁止开发和限制开发的范围”。同时要在规划中划定一级保护区(核心景区—严格禁止建设范围)、二级保护区(严格限制建设范围)、三级保护区(限制建设范围)。因此,保护和开发的界限分明,根本就不存在问题。


存在的问题是:地方长官“意志”和资本“意图”对这道“界限”迫不及待地突破,缺乏对《风景名胜区条例》和现有规划的尊重。当然,规划修编的流程也太漫长了些。

关于风景名胜区,一直以来都有一个问题,就是难以实现保护和发展的平衡,难以实现风景名胜区发展和地方经济发展之间的平衡。那么,如何解决这个问题呢?


01

保护第一 适度开发
实现保护和开发的平衡


在旅游业突飞猛进的时代背景下,很多风景名胜区的管理者禁不住市场效益的诱惑,保护和发展的天平逐渐向“发展”倾斜,而忽略了保护。保护永远是放在第一位的,有了保护才能够适度引入一些经营性的项目,而经营不是为了赚钱和盈利,而是为了补充保护经费,实现永续发展。


在国家关于风景名胜区的定位中,有一句话这样描述, “可供人们游览欣赏、休憩娱乐或进行科学文化活动”。有些规划师对这句话进行了误读,在风景名胜区规划中策划了大量度假休闲项目。实际上,在措辞上来理解,“游览欣赏、休憩娱乐”都是较为轻度的体验活动,而“度假休闲”则是深度的体验活动,所以,不能将这两种活动混淆,否则,就会给风景名胜区带来一些难以避免的破坏。当然,如果条件允许,不排斥在风景名胜区内引入深度体验的项目。只是,要始终把保护放在第一位。当然,只有保护,没有开发利用也是不行的。只有保护,风景名胜区成为了一个不断吸钱的黑洞,那样的话,保护的资金压力也很大。适度开发利用可以为风景名胜区获取到可持续的保护经费,有利于永续发展。



黄山风景名胜区


02

统筹管理  严格落实

实现总体规划的统一


有些地方的管理者不是没有认识到保护的重要性,而是认识上很清晰,可就是禁不住利益的诱惑。于是,就会千方百计绕过风景名胜区保护的相关规定,寻找对风景名胜区进行商业化开发的“合理”办法。很多地方的旅游规划中都过度引入了商业化的项目,甚至还会建设大量人造景观,这些都给风景名胜区的发展带来了隐患,导致风景名胜区的资源被过度开发,如果是一个质量不高的旅游规划,那么很可能导致资源的严重浪费,不仅没有带来效益,还给风景名胜区造成了破坏,给后续的修复工作带来障碍。 


03

加强管理机制的创新
形成柔性化的景区保护和发展机制


不同的风景名胜区有着不同的发展基础和发展环境,因此,其保护和发展的平衡机制也就有所不同,需要采取因地制宜的方式。通过管理机制的创新,对游客量和游览时间进行限制,从而减轻风景名胜区的生态压力。当然,游客量和游览时间的限制需要从景区和游客两个角度来考虑,从景区来说,以当地生态环境的脆弱度和文化环境的敏感度来进行考量,从游客来说,以自身体验的完美度来进行考量。如果做到了既能够满足景区保护的需求,又能够满足游客体验的需求,那么,这样的游客量和游览时间限制措施就是得当的。


在进行管理机制的创新时,要把握好原则,不能让某些投机者钻了管理的空子。比如,在进行风景名胜区项目规划评审论证时,就要做好把关工作,不能让某些人收买专家。有些专家被收买之后,就会去为开发者站台,为开发者进入风景名胜区提供冠冕堂皇的理由。如果这种事情发生,就有可能给风景名胜区带来巨大的破坏,而且是在冠冕堂皇的理由之下进行破坏的。


泰山风景名胜区


04

加强专业人才的培
形成可持续专业化的人才养成机制


风景名胜区的保护和开发需要非常专业的人才队伍,目前来看,我国的风景名胜区严重缺乏相关人才。而国外的风景名胜区在规划、建设、保护、经营方面都有着完整的人才体系。


未来,我国的风景名胜区要加强人才方面的培养工作,树立起正确的资源保护观念和资源开发观念,最重要的是加强道德自律,不要借助管理权力去透支国家的宝贵资源,不要为商业利益牺牲国家利益,守住风景名胜区永续发展的根。

同时,风景名胜区的人才也需要非常强的组织协调能力,需要联动土地、工商、旅游、文化、水利、公安、文物、住建等部门,共同参与到风景名胜区的保护和开发工作中。


风景名胜区的人才还需要拥有公私分明的责任心,千万不能搞小圈子,把风景名胜区的商业开发利益用各种隐蔽手法转移给自己身边的好友。而是要严格地遵守纪律,坚决保护好国家的自然资源和人文资源。



杭州西湖风景名胜区夜景


国务院办公厅发布《关于健全生态保护补偿机制的意见》(以下简称《意见》),提出了健全生态保护补偿机制的总体部署和具体要求。


风景名胜区保护补偿实践
1


在国务院生态保护补偿政策出台之前,风景名胜区有关主管部门和各地政府在生态保护补偿方面也作了很多有积极意义的尝试,为落实国家风景名胜区生态保护补偿政策奠定了良好的基础。


一是逐步建立了资源有偿使用收费制度。《意见》指出,要建立健全各类自然资源有偿使用收费制度,其收入可用于开展相关领域生态保护补偿。目前看来,对自然保护地而言,风景名胜区实施最早,也积累了一些经验。早在2006年,《风景名胜区条例》就已经明确规定,对风景名胜区内的交通、服务等项目(如索道、缆车、饭店等),由风景名胜区管理机构依法采用招标等公平竞争的方式确定经营者,并向经营者缴纳风景名胜资源有偿使用费。一直以来,各地(如江苏、重庆、新疆)相继出台了风景名胜资源有偿使用的收费管理办法,有些地方还对风景名胜区项目实施特许经营。一些学者也从资源价值评估、收费范围及管理方式、资金支出范围等进行了专题研究。据了解,有关主管部门也在积极开展政策研究和调研,为下一步加快推进风景名胜区资源有偿使用管理办法奠定了良好的基础。


二是各地相继设立了各类综合性补助资金。如浙江省建立了风景名胜区保护专项资金,专门用于风景名胜区内保护性基础设施建设和规划编制实施;四川省设立了“禁止开发区补助资金”,贵州省设立了“世界遗产地保护管理资金”,专门用于地方政府及当地社区保护补偿等。



太阳岛风景名胜区 


三是一些风景名胜区通过保护性项目建设对当地居民进行了补偿。如云南石林风景名胜区多年实施“以旅补农”政策,每年拿出1000万元用于当地社区因保护导致发展受限的补偿,贵州荔波樟江实现核心景区居民搬迁工程等。


完善国家级景区生态保护补偿机制的措施
2


明确综合性补偿的主客体,科学规范确定补偿标准。根据谁开发谁保护、谁受益谁补偿的原则,将风景名胜区生态补偿主体界定为国家、地方政府或相关部门,以及开发企业或个人。生态补偿对象应该是在生态保护过程中利益受到损失、发展受到限制的个人、机构与地区。根据风景名胜区的性质特点,根据生态补偿载体生态系统的土地所有者、因建设风景名胜区而利益受损者、生态补偿实施成本最低、易于确定补偿对象的责任以便考核补偿效果等原则,确定风景名胜区内主要的生态补偿对象。同时强化第三方以及媒体、社会公众对补偿政策和实施的外部监督。生态补偿标准确定的方法可以从价值理论、市场理论和半市场理论中分析得出,根据云南、贵州、四川、新疆等地的风景名胜区的调研结果以及参考个别地区已经试行的补偿标准及方式,风景名胜区生态补偿标准可采用直接机会成本法、地租法以及间接机会成本法、调查意愿法等方法确定。



完善风景名胜区资源有偿使用费征收制度。风景名胜资源有偿使用费征收制度是一种特殊的生态补偿方式。应当严格依法落实国务院《风景名胜区条例》及国务院办公厅《关于健全生态保护补偿机制的意见》关于资源有偿使用费征收的有关规定,尽快出台《风景名胜区门票和资源有偿使用管理办法》,规范风景名胜区门票收支管理,对依托风景名胜资源开展经营活动单位或个人采取招标等方式通过特许经营确定,并由风景名胜区管理机构向经营者征收有偿使用费,明确经营年限、征收标准、收取方式、费用管理等内容。


建立多样化补偿途径。生态补偿实施的主体和运作机制是决定生态补偿方式本质特征的核心内容,补偿方式选择的合适与否,将直接影响生态补偿实施的效果。结合不同区域的特征、风景名胜区保护与发展的基本情况,建立资金补偿、财政转移支付、实物补偿、智力补偿等多样化的生态补偿途径,从而达到提高生态补偿成效的目的。建立多渠道生态补偿融资机制是风景名胜区开展综合性生态保护补偿的关键。当前需要构建生态补偿融资的理论框架研究;分析现行生态补偿融资机制和政策的成效、经验及存在的问题,厘清现行生态补偿融资机制与政策存在的瓶颈与障碍;预测国家级风景名胜区生态补偿资金需求,探索建立国家级风景名胜区生态补偿基金、资源税、生态转移支付、生态补偿绿色金融政策等多渠道生态补偿融资机制。


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